摘要:
  记者日前获悉,备受瞩目的全国城镇化工作会议或4月中下旬召开。专家预计此会议规格很高。工作会议后,《全国促进城镇化健康发展规划》有望对外公布。发改委小城镇中心主任李铁建议,应尽快建立城镇化评价指标和体系,将地方用地指标的分配与农民工落户数量相挂钩。
  规划仍在研究制订
  根据目前已披露的信息,该规划将涉及20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设。有关专家介绍,仅就征求意见稿而言,目前规划仍有诸多待完善之处,主要体现在意见稿更多注重目标和理念,缺少制度性变革,特别是在推进新型城镇化过程中涉及的土地、户籍、财税等制度方面。专家建议,需要进一步明确,要拿出“过硬”的制度性安排。
  发改委小城镇中心主任李铁告诉记者,去年曾有一个内部征求意见稿,最终出台的规划仍在研究制订中,未来的城镇化规划会有更多要求和更多改革。日前国土部副部长胡存智在2013中国城镇化高层国际论坛上表示,要科学编制城镇体系规划,不能简单地把城镇体系作为一个自然形态而加以规划,而是应把它的经济往来考虑其中,把城镇的大中小协调发展考虑其中。
  胡存智就规划提出了几点建议:首先要从区域发展、全球化进程、城乡统筹以及和周边建立经济合作区的角度,来研究不同城镇群的规划;其次是考虑打破行政区域范围,以城镇群为单元,突出对城镇相互关系的研究,发挥大城市的辐射带动作用,中等城市的骨干作用和小城镇的配套作用;第三是对城镇群内各个城镇的规模做出研究安排,引导大中小城市协调发展,避免大城市无限扩张,中等城市无序发展,小城镇无力气发展;四是对城镇的布局选点做出合理布局安排;五是对城镇化发展中的一些重大指标、原则标准提出要求;六是对城镇发展和建设模式、建造风格进行引导,防止一刀切。胡存智认为,在此基础上编制的城镇体系规划,才能对土地、人口等资源的配置形成有效引导。
  建立评价体系
  李铁认为,目前尚缺乏对城镇化评价指标和体系的研究。在城镇化评价指标和体系中,最重要的是建立外来人口的公共服务评价标准。“关键要看城镇化过程中,对农民工的公共服务水平是否有所提高。”
  “目前我国在城镇化过程中,对土地指标的分配并不均衡。例如,某省会城市只有全省25%的人口,却拿到了全省35%的土地指标,这样的城市就过多占用资源而不吸纳人口。”李铁建议,要将土地指标分配与户籍制度改革联系起来,通过强制性措施,将分配给地方的土地指标与农民落户指标相挂钩,只有多解决农民工城市户籍,地方政府才能拿到更多的用地指标。
  他还表示,目前热议的城镇化过程中的撤县设市,只是研究中的设想,还不是中央的经济政策。诸如浙江等地的改革,也只是在相关体制上进行调整,尚未涉及下放县级管理条线和利益分配关系等问题。
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华生教授举例称,国家规定地级市以下放开了户籍,但长三角也好、珠三角也好,很多中小城市的外来人口远高于户籍人口,没看到放开户籍,现在重提放开,谁给钱让这些地方放开户籍?这些问题都要落实。

胡存智强调,“推进城镇化核心是人,关键是提高城镇化的质量,目的是造福百姓和农民,让农民工逐步地融入和进入城镇。”在城镇化的过程中,一般常用两个指标,一个是土地城镇化,一个是人口城镇化。胡存智介绍,从一般情况看,土地的城镇化快于人口的城镇化。上个世纪美国也呈现了这样的规律,土地城镇化的速度甚至一度出现了比人口城镇化的速度高17%-18%,韩国、日本也有同样的情况。

杨伟民明确表示,“要减少工业用地,适度增加城市居住用地”,“我国有5万~6万平方公里的生产用地,我们的居住用地和工业用地的比例是1.5∶1,许多城市更低,工业用地甚至比居住用地还要多;但日本三大都市群的居住用地是3700平方公里,工业用地只有600平方公里,比例是6∶1;法国大巴黎地区居住用地是1100平方公里,工业用地是205平方公里,比例是5∶1。所以工业占地不能再按照过去的速度站下去,而是要减下来。”

由此看来,我国这一弹性系数高出正常值。胡存智表示,要扭转土地城镇化过快趋势,主要要做两方面工作,一个是提升城镇化发展的质量,要加快人口城镇化的速度。第二要控制城市建设用地过快的扩张,使土地城镇化的速度稍微下降一些。

一位与会专家对《中国经营报》记者说,“城市规模扩张冲动与土地财政密切相关,城镇建设用地增加规模与农村转移人口落户数量挂钩是一种较好的方式。想要用地指标,先增加人再说”。

昨日,在中山大学举办的第二届岭南论坛上,国土资源部副部长胡存智指出了目前中国城镇化发展中的问题。他表示,过去二十年中存在着明显的人口城镇化滞后,“核心是人口的城镇化”,要发挥城市的积聚人口作用,加快各类人口进城定居和户籍福利等制度改革,“只要是进城的人都要享受同样的福利”。

这意味着,首先有望受益的是3000万举家搬迁进城的农村人口,受益的次序是由地市级及以下城市向大城市渐进,今后我国的人口管理将走向户籍制度和居住证制度有效衔接的制度。

这一问题已经引起了国土资源部的重视。从国际经验看,土地城镇化的速度稍微比人口城镇化提前,无可非议。“但是两者之间的差异不能过大。将两者进行比值计算,将它叫做弹性系数,公认的弹性系数是1.12左右。如果低于这个数字,说明人口城镇化跟得太紧了,可能会出现很多的城市病。如果距离拉得太开,例如目前的情况是1.85,这就显示土地比较浪费,城市扩张得太快。”

“十八大做了加快户籍制度的决定,所以仅仅是重复已有的政策,应该说意义不大;从这个方面来讲,我觉得户籍制度改革,实际上从小城市,到中等城市,到大城市,不仅是面上的扩展,更加是改革逐步从外围向核心前进的过程。”黄守敬说。

具体采取的措施,国土部认为不是简单地将目前已经扩张出去的土地退出来,而是要把已经进城的人口固定下来,同时进一步发挥城市的积聚人口的作用,将人口的素质提升上来。应该推动福利制度跟户籍相对脱离,使农村进城务工的人员,逐步享受城市应有的保障和福利。最后,是解除户口上的限制条件,消除外来人员入户限制,切实增进城市定居人口,“不要将户口和户籍看得这么重,只要是进城的人都要享受同样的福利”。

华生也建议,要改变我国只管土地指标不管人口指标、土地城镇化和人口城镇化脱节的现状,“把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标结合起来,这比什么都管用,那个地方要地,就得安排农民入籍,比如一亩地安排10个人,安排的越多越好,这样才有可能把地方政府的行为调整过来”。

此外胡存智表示,大城市飞快发展的同时,不少中小城市发展速度却非常慢。因此,大城市空间上的辐射带动作用要充分发挥,中等城市要体现支撑作用,小城镇发展要起到过渡和梯度转移作用。“必须在城镇体系发展过程中提升发展质量,城镇发展是历史和文化的产物,并不需要很多人为干涉,有市场经济、人文因素的作用不断协调。”

李铁表示,欧美国家在一定时期内会对外国移民进行大赦,中国的户口大赦目前还没有过,“就算不能全部解决,首先解决其中的1/5甚至1/10的户改,对原住民的利益损伤也不大,是可以做到的”。

目前我国的城镇化发展状况,土地的城镇化也快于人口城镇化。但过去二十年中存在着明显的人口城镇化滞后。从1990年到2000年的十年之中,土地城镇化的速度比人口城镇化的速度快1.71倍。从2000年到2010年的数据来看,也呈现这一趋势,土地城镇化速度快了70%。2000年到2010年前者速度快了1.85倍。

胡存智在该次论坛上也建议“用土地存量替代增量”,“就是土地的增加逐步减少,而是在城镇化过程中用土地的流量来替代,也就是说增加新的建设用地的时候,要消除一部分旧的建设用地”。

也有专家担心所谓的新型城镇化搞成一场运动,变成一场灾难。

“我们不能只讲良好的愿望,不讨论制度怎么变革,良好的愿望是没有用的,因为大家面对的都是一些现实问题。”燕京华侨大学校长华生教授认为,新型城镇化应该这样规划,“比如我们现在农民工有2亿多,流动人口还有7000多万;再过20年,我们的城镇化率将达到75%左右,也就是说至少有6亿人需要在这20年里安排,每年至少要安排3000万人,这3000万人怎么安排?钱从哪里来?这才叫实打实的规划。”

土地:存量调整代替增量

徐宪平表示,未来中国城镇化发展的主要战略任务,“第一就是要有序推进农业转移人口的市民化,逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化问题。统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,按照分类推进的原则,逐步把符合条件的农民工转为城市居民,全面放开小城镇的落户限制,有序放开中小城镇的限制”。

4月底,全国城镇化工作会议将在北京召开。抢在这次会议之前,城镇化背景下的户改思路也已初见路径。

徐宪平表示,我国将会“逐步剥离附加在户籍上的福利待遇,健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度”。

对于新型城镇化来说,目前的土地制度不可持续,已经形成共识。关键在于如何进行改革,目前来看,思路就是用调整存量的方式代替增量发展的模式。

国务院研究室副主任黄守敬也在会上表示,“只要有固定的住所和置业,地级以下的城市,已经有限度地放开了,户籍制度改革最难的是大城市和特大城市”。

徐宪平还表示,我国将会“逐步剥离附加在户籍上的福利待遇,健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度”。

在与之相关的土地制度改革方面,我国可能把人均城镇建设用地100平方米作为一个重要的控制指标,同时还将探索城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户挂钩的政策。

“很多政策的执行是有问题的。”华生教授表示,“十八大讲我们要区分公益性以及非公益性征地,缩小征地范围,但我们每天在做的不是区分,而是无论公益、非公益都要同地同价”。

国土资源部副部长胡存智也说,“我国的工业用地比例过高,已经达到26%,在制造业比较发达的城市,工业用地超过40%,个别城市超过50%,相对于纽约的7%、香港的6%、伦敦的2.7%、新加坡的2.4%,这个工业用地的结构过高了。”

“我国人均平原面积只有800平方米,绝大多数的事情都要在这些面积上做文章。”杨伟民表示,“今后推进城镇化过程中,土地城镇化方面的主要任务应该是在存量上做文章,不要再去做增量的文章”。

徐宪平明确表示,“要把人均城镇建设用地100平方米作为重要控制指标,避免走摊大饼式的老路”,同时还要“探索城镇建设用地增加规模与农业转移人口落户数量相挂钩的政策”。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为,户籍制度改革是个逐步释放的过程,“我们到北京、上海的街头,能看到很多开饭馆的业主,包括很多小企业家,他们来自农村,在城市已经生活很多年,就差一个户口,这些举家搬迁到城市的农村人口有三四千万,如果从减少改革难度的前提出发,为什么不把这些人口一次性转化为城市人口呢?”

日前,国家发改委副主任徐宪平表示,按照分类推进的基本原则,政府有望全面放开小城镇落户限制,有序放开中小城镇落户限制。

把每年的土地分配指标和人口户籍化的指标结合起来,这比什么都管用,那个地方要地,就得安排农民入籍。

要把人均城镇建设用地100平方米作为重要控制指标,避免走摊大饼式的老路。